怎樣認(rèn)識公共交通的公益性與經(jīng)營性？
2024年07月23日 11:51:00 來源：虛無清秋齋 訪問：次
關(guān)于公共交通公益性與經(jīng)營性的粗淺認(rèn)知
因為若干公交停運的新聞讓公交困難得到政府與社會廣泛關(guān)注，這是好事；交通運輸部也在推動《城市公共交通條例》頒布，看起來事情到了不破不立的臨界狀態(tài)——因為困難太大而向好。當(dāng)然，這種臨界是否真能得到突破，面臨的困難很大。筆者也關(guān)注到全國性的公共交通協(xié)會開了幾個高端大會，優(yōu)秀或典型企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)都做了成功經(jīng)驗或探索介紹，各級不同領(lǐng)導(dǎo)也都很給力，這是令人敬佩的。公交企業(yè)圍繞“公益性+市場化”的道路有很多有益探索，公交送貨、公交賣菜、與旅游、上學(xué)等場景融合及建立售賣平臺等創(chuàng)新創(chuàng)收模式都出來了，公交企業(yè)自主自救的創(chuàng)新精神令人敬佩。然而，筆者就補貼經(jīng)歷的較多被質(zhì)疑與困惑不是公益性+市場化問題，而是分不清虧損多少是公益造成？多少是因為企業(yè)經(jīng)營不善造成？根據(jù)個人一些粗淺經(jīng)歷經(jīng)驗，就公交服務(wù)公益性和經(jīng)營性談點個人不成熟看法。這里需要特別說明的是，這里談“公益性+經(jīng)營性”談的是公益性定位下如何提升經(jīng)營管理效率效益，是具有先天矛盾性的一對概念；而公交企業(yè)的“公益性+市場化”，更多是市場結(jié)構(gòu)問題或者經(jīng)營多元化問題。這是兩個完全不同層次的事情，且前者可以完全包含后者。一、公交公益性服務(wù)是責(zé)任，獲得補貼即是權(quán)利又是責(zé)任公共交通作為準(zhǔn)公共服務(wù)產(chǎn)品，具有非競爭性、非排他性和非營利性特點，這個不需要討論；基于交通出行的需求價格彈性系數(shù)非常小的（剛性）特點，對公共交通采取價格管制政策，這個是現(xiàn)實實踐；基于公共交通公益性定位采取低票價政策，這是當(dāng)下現(xiàn)實。上述三個底層邏輯層層遞進，決定公交就是收支倒掛，其天生基因就是虧損基因。在當(dāng)下這種小汽車蓬勃發(fā)展、軌道交通蓬勃發(fā)展的當(dāng)下，要一個虧損基因干出不虧損的結(jié)果，就像去北極求溫暖。比較難堪的場景是：談責(zé)任時講公益性、談補貼時講經(jīng)營性。喝茶但不放茶葉的邏輯貌似不可能，但現(xiàn)實之鬼斧神工不可推測。所以，公共交通的公益性是由國家層面對該項公共服務(wù)及其公益性定位決定的，因此產(chǎn)生的虧損由政府承擔(dān)是天生一體的。企業(yè)按照政府服務(wù)要求提供公益性服務(wù)是責(zé)任，千方百計獲得補貼同樣是責(zé)任，唯有如此才能可持續(xù)提供公益性服務(wù).這只是強調(diào)：基于公益性拿補貼天經(jīng)地義，然后才是多少的問題。回到前面問題：虧損多少是公益性或低票價導(dǎo)致的？這個問題可以合理轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營管理是否浪費？是否發(fā)揮了主觀能動性去減少成本或增加收入？從這種轉(zhuǎn)化描述來看，對經(jīng)營性判斷的結(jié)果肯定是不太好的，因為這里會包含立場與實踐約束，包含了現(xiàn)實中的各種瑕疵；特別面向財政、審計及部分官員來說，他們的視角決定了“公交企業(yè)低效、浪費、不主動”這個結(jié)論的天生性。企業(yè)經(jīng)營性問題，可以有兩個判斷框架：特定規(guī)模資源的產(chǎn)出最大化或特定目標(biāo)下的資源投入最小化。這意味著經(jīng)營性問題是成本合理性與產(chǎn)出合理性的綜合。公益性因為收入、成本等關(guān)系扭曲，確實存在隱形的管理低效等問題，且是世界范圍內(nèi)普遍性難題，并非公交行業(yè)獨有，也并非只有我們才有。在成本合理的實踐上，一些地方實施的成本規(guī)制與補貼辦法算是一個合理成本框架，通過對成本分類、制定標(biāo)準(zhǔn)、成本監(jiān)審、收入監(jiān)審、服務(wù)營運考核、補貼核算等環(huán)節(jié)約束資源投入，以此推動公交企業(yè)成本有效性和合理性。在標(biāo)準(zhǔn)環(huán)節(jié)，或者用樣本或者用歷史成本去制定成本標(biāo)準(zhǔn)、費用標(biāo)準(zhǔn)、人車比標(biāo)準(zhǔn)等。無論咋取樣，這種基于實際產(chǎn)生成本費用的模式雖然依然無法判定其科學(xué)性，但確實具有根植現(xiàn)實的合理性。需要特別說明的是，各地在成本口徑并不一致，所以不具有嚴(yán)格意義的可比性：比如有的地方場站成本全由政府承擔(dān)而不計算在補貼中，有的地方車輛購置成本也未計算在補貼中，有的地方人車比控制最大值，有的是控制最小值，所以樣本數(shù)據(jù)并不具有全域的通用性或統(tǒng)一內(nèi)涵。在產(chǎn)出合理的實踐上，以實際收入變化或者或單位對比等方式來確定合理性；但始終無法確定這個收入增減是需求變化原因還是經(jīng)營努力原因？收入影響因素的復(fù)雜性和具體因素影響程度的不可測性，是這個問題成為難題的關(guān)鍵原因。你咋干，都無法說明這個特定環(huán)境下的虧損源于多低效或多高效的經(jīng)營管理，而現(xiàn)實更傾向于無論多高效都會被認(rèn)為是低效。通過人、車、場站及資金等投入，什么才是公交企業(yè)的產(chǎn)出？這個問題是傳統(tǒng)投入產(chǎn)出分析與本號主張存在重大沖突的關(guān)鍵。在產(chǎn)出端，傳統(tǒng)視角下的產(chǎn)出定義是主營收入或客流多寡。本號一直主張其產(chǎn)出是一個具有特定服務(wù)水平的出行環(huán)境而不是主營收入或客流，主營收入或客流是由人口規(guī)模、社會經(jīng)濟活動、交通方式競爭與替代關(guān)系、交通政策、公交服務(wù)水平的反應(yīng)函數(shù)。換句話是，公交的成本投入產(chǎn)出特定服務(wù)水平，并與其他變量共同作用產(chǎn)生客流或主營收入。客流與主營收入與公交投入有關(guān)，但并不直接由公交投入決定，所以他們并不是公交投入的產(chǎn)出。當(dāng)下行業(yè)建設(shè)的落后原因之一就在于公交投入產(chǎn)出的關(guān)系沒有厘清楚，或者說行業(yè)社會經(jīng)濟核算的內(nèi)涵、內(nèi)容錯亂扭曲，傳導(dǎo)至社會與政府層面的評價扭曲，進一步傳導(dǎo)為扭曲的行業(yè)管理、行業(yè)建設(shè)——用客流去評價公交投入產(chǎn)出，政策的制定邏輯是讓補貼與客流高度關(guān)聯(lián)而不是要建設(shè)一個什么樣的城市公交。所以一些城市用客流作為補貼的關(guān)鍵關(guān)聯(lián)指標(biāo)，既有一些咨詢機構(gòu)只是做個課題的扯淡、應(yīng)付與屈從的無奈，更是行業(yè)建設(shè)的悲哀。
期望《城市公共交通條例》能在行業(yè)建設(shè)的底層邏輯做出科學(xué)的界定與回應(yīng)，能在公交建設(shè)與補貼之間的關(guān)系上撥亂反正，以避免“術(shù)”上的努力掩蓋“道”的缺陷。公交企業(yè)的經(jīng)營性由公交企業(yè)決定，是狹義層次的；而公交的經(jīng)營性是廣義的，且不單獨由公交企業(yè)決定，這個受制于政府宏觀治理能力、行業(yè)中觀建設(shè)能力及企業(yè)微觀營運能力。就政府宏觀治理能力而言，就是對城市交通發(fā)展目標(biāo)、城市交通發(fā)展關(guān)鍵指標(biāo)及配套政策與措施的能力。一個城市交通、公共交通發(fā)展最終好不好、擁堵是否嚴(yán)重，本質(zhì)上由書記、市長的格局決定，而不是行業(yè)或企業(yè)去決定，但是行業(yè)與企業(yè)需要窮盡思路、方法去說服書記、市長，這個不能單純靠書記、市長的專業(yè)能力與自主自覺。行業(yè)中觀建設(shè)能力，第一是說服書記、市長的能力，以確定城市交通發(fā)展目標(biāo)、關(guān)鍵指標(biāo)并推進配套政策與資源落地；其次是對公共交通服務(wù)水平具有科學(xué)制定能力；第三是對公共交通網(wǎng)絡(luò)的布局優(yōu)化能力，這個能力將很大程度影響公共交通營運規(guī)模與投入。企業(yè)微觀營運能力，本質(zhì)上是人車資源高效組織能力。涉及很多個方面，包括多元化經(jīng)營開展市場化業(yè)務(wù)能力、營運調(diào)度能力、成本管理能力、安全管理能力及對這些能力的體制機制建設(shè)能力等，促進管理效率與經(jīng)營效益的提升。綜上，公交公益性是行業(yè)定位，公交的經(jīng)營性狹義上由企業(yè)決定，而廣義是從政府到企業(yè)管理的合力：目標(biāo)合理性、措施匹配性、成本有效性、產(chǎn)出高效性、機制引導(dǎo)性。寫這個文章可能讓人不舒服，因為太深入事物本質(zhì)，從這里能夠看出哪些實踐是口號噱頭哪些是真努力。如果把投入的產(chǎn)出定義為包括一些非經(jīng)濟非效益的東西，比如“全國第一”是產(chǎn)出，那么無論這個實踐本身是否有價值，這個“全國第一”就是關(guān)鍵產(chǎn)出，而這并非本號需要探討的問題。公益性與經(jīng)營性是公交行業(yè)、企業(yè)的底層性難題，需要多層級、多方共同努力，這個或許最終沒有結(jié)果但始終是需要努力的方向。公益性與市場化并不是公交的底層沖突，市場化需要我們關(guān)注需求變化、關(guān)注競爭態(tài)勢、關(guān)注量本利及價格制定、關(guān)注財務(wù)可持續(xù)，毫無疑問的是除了提升公交服務(wù)水平更好服務(wù)市民以外，把公益性做好并獲取更多合理補貼同樣需要市場化意識與認(rèn)知：公交服務(wù)采購與其他政府采購行為是競爭關(guān)系。公交企業(yè)為了生存，一邊堅持公益性一邊干一些“不務(wù)正業(yè)”的事情，出發(fā)點正義且道德，本身無可厚非。但始終記住，當(dāng)高喊“市場化”的時候，記住你有政府與市民兩個客戶，而不是從認(rèn)知上直接把最大的客戶排除在市場化之外，公益性這個“市場化”干不好、干不明白，其實所謂其他市場化也就失去基礎(chǔ)或本末倒置了。
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