2023年06月02日 17:45:00 來源：張玉清 訪問：次
▲深圳中法公用事業發展研究院院長 張玉清
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公交成本規制補貼政策解讀與思考
張玉清
公交行業具有公益屬性，是重要的基礎性民生工程。城市優先發展公共交通是重要的國家發展戰略，也是解決城市擁堵問題的根本方法之一。
一、對公交行業給予財政補貼的原因主要有三個方面：
一是公交行業具有公益屬性，集中體現在向公眾開放并實行低票價，公交票價列入政府定價目錄，政府普遍制定低于實際運營成本的基礎票價，票價與運營成本的差額必然需要給予相應的財政補貼才能保持公交服務供給的連續性，這是根本原因；
二是宏觀政策有明確的規定，中共中央、國務院、交通運輸部等部門出臺和即將出臺的政策、法規和部門規章，均明確城市人民政府應當對公交企業執行低票價造成虧損進行補貼補償，合理確定公交財政補貼額度；
三是公共交通具有集約高效、節能環保等明顯優勢，優先發展公共交通是緩解交通擁堵、轉變城市交通發展方式、提升人民群眾生活品質、提高政府基本公共服務水平的必然要求。
二、公交成本規制補貼發展的三個階段（以深圳為例）
按照公共規制經濟學提出，規制是指在市場經濟體制下，以矯正和改善市場機制內在的問題為目的，政府干預經濟主體（特別是企業）活動的行為。公交成本規制，是指合理界定公交行業成本范圍和科學建立單位成本標準，并以此為基礎測算公交財政補貼額度的公交補貼方式。
2007年以前，深圳市公共交通處于完全市場化階段，沒有建立政府補貼補償機制。2008年以來，深圳市順應不同時期公交行業發展特點和需求，公交行業補貼政策經歷由成本規制補貼——定額補貼——需求響應三個階段。
一是成本規制補貼階段：2008年2月，深圳市為解決公交行業企業主體多、票價偏高、公交服務覆蓋不足、城鄉客運二元發展等問題，出臺《深圳市公交財政補貼及成本規制方案》，建立了以成本規制財政補貼政策，公交企業有38家整合為3家，票價下降20%，車輛規模和線網覆蓋率明顯提高，冷僻線路陸續開設，公交服務保障能力迅速提升。
二是定額補貼階段：2013年，深圳市軌道逐漸成網，公交行業運力規模趨于穩定。成本規制補貼機制實施5年來，弊端開始顯現，比如財政補貼政策指標制定程序復雜，計算繁瑣，補貼相對滯后，對企業營收激勵不大；企業持續追求在既定框架下的“成本最大化”，以獲取成本利潤額，導致補貼規模不斷擴大；市民對巨額公交補貼感受不深，服務質量難以持續提升。對此，2013年6月起，深圳市開始實施購買服務補貼政策，即：定額補貼+單項補貼政策，進入成本規制“購買服務階段”。政策調整后，補貼總規模得到控制，補貼計算相對簡單，一定程度上激發了企業節支動力，成本出現倒V增長，同時強化運營指標和服務質量考核，市民享受了優質的出行服務。
三是成本規制“需求響應”階段：2020年，深圳市公交需求總量基本穩定，軌道交通與常規公交運營主體地位轉換，加之新能源公交車推廣應用及運營成本的變化，破解公交財政補貼資金持續上漲難題，特別是為打造國家公交都市全球標桿城市，進一步提升財政補貼效率，實現更高品質、更有效率的可持續發展，深圳市創新公交發展理念，出臺全新的公交財政補貼方案及配套文件，基于平衡供給和需求的原則，將現有公交服務分為政府主導、企業自主、市場化三層服務，并進行分類管理和補貼，達到保基本民生、保重點區域、推動行業高質量發展的政策目標。
三、需求響應型成本規制補貼思考
當前，受疫情影響，國內經濟尚處于恢復發展階段，各城市都面臨公交財政補貼支撐能力不足、公交客運量不同程度下滑、新能源公交車推廣應用國補退坡及購置價格上漲、公交運營成本持續走高等問題，急需建立符合城市公交行業發展階段的補貼政策，做到財政可承受、行業可持續、市民可負擔。這種背景下，思考建立需求響應型成本規制補貼機制，是十分必要和迫切的。
（一）基本概念：需求響應型成本規制補貼機制的需求響應，非傳統意義上的市民公交出行需求響應，而是根據政府財政狀況，以成本規制為基礎，以運營指標和服務質量考核為保障，主動調整政府購買公交服務的規模、類型和質量，建立與財政支撐能力相適應的新型公交服務購買機制。
（二）需要把握的關鍵點：一是對公交需求進行科學管理，區分重點區域、重點線路、重點時段，結合實際制定差異化補貼策略；二是建立配套的監管考核體系，堅持問題導向，按照對標找差、體質增效、實現高質量發展的要求，深化運營指標和服務質量考核；三是建設配套的智能化運營調度平臺，以信息化帶動行業發展的規范化、標準化、科學化；四是多方合力推動行業高質量發展，財政、國資、交通運輸、公安交警及公交運營企業各負其責、各盡其職，才能建設人民滿意的公共交通。
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