我國城市公交發展現狀

自2010年以來，我國城市公共交通一直處于公交優先與私人機動化并存且快速發展的階段，并逐步向綠色出行模式（公共交通+非機動化+按需高品質）過渡。為深化落實國家“公交優先”發展戰略，推動綠色出行發展，交通運輸部于2011年啟動了國家公交都市建設示范工程，先后三批共計87個城市進行了申報，目前共計46個城市通過創建已被命名為“國家公交都市建設示范城市”（截止2022年7月）。

通過國家公交都市建設示范工程，我國城市公交取得了如下六個方面的顯著性成就：

第一，城市公交供給能力實現跨越式發展。在過去10余年中，我國城市公交在車輛投入、線路設置、線網長度和運營里程等各方面不斷加大投入，使有效供給能力不斷增強。

第二，城市公交服務能力的極大提升，延緩了私人小汽車的發展速度，降低了私人小汽車的使用強度，有效緩解了城市交通擁堵。

第三，公交網絡結構日趨完善、模式多元化。大多城市均構建了“快-干-支-微”的多層次線網體系，實現了從常規公交運營模式向多元公交運營模式發展的新轉變，豐富了用戶的出行選擇，改善了乘客出行體驗。

第四，車輛裝備更加節能環保、乘坐更加舒適。據統計，截至2021年底，我國新能源公交車已達到48萬輛，占城市公交車總量的70%；空調公交車已達57.8萬輛，占城市公交車總量的82%。

第五，城市公交運營管理技術體系更加智能、高效與安全。依托大數據、人工智能等信息化手段，創造智能平臺，打造公交智慧體系，構建綜合交通應用場景，提升運營效率和運營水平，滿足市民智能化、科技化公交出行需求。

第六，公交信息服務能力更加全面、及時和精準。智能公交系統可提供實時查詢、預約服務、電子站牌、語音播報等多種功能，方便乘客獲取公交信息，實現智慧出行；電子支付方式更加快捷，使公交運營成本和用戶購票成本均得到有效降低，極大便利了乘客出行。

城市公交發展面臨的挑戰和機遇

目前，中國城市公交行業的轉型發展可謂機遇與挑戰并存，面臨著私人機動化等其他交通模式的競爭、疫情反復與防控常態化、財稅補貼政策可持續性以及自身競爭力不足等四個方面的挑戰，與此同時也迎來建設交通強國、實現雙碳目標、高新技術加速融合應用、《城市公共交通條例》納入國務院年度立法計劃等方面的發展機遇。

挑戰一：其他交通模式競爭

私家車、電單車、軌道交通、共享單車和網約車等多種出行方式不斷分流城市公交客流量。據統計，截至2021年底，全國70個城市的汽車保有量已超過100萬輛，私家車現在有3.2億輛，私人電單車達2.5億輛；軌道交通（地鐵）在50個城市共運營線路275條，總運營里程8735.6公里，客運量達到237.27億人次；共享出行的年客運量可達320億人次，其中，共享單車在360余個城市運營，日均客運能達到4500萬人次；網約車在300余個城市運營，日均客運量達到2000萬人次。

挑戰二：疫情反復與防控常態化

受疫情影響，部分城市公交班次大幅減少，甩站、繞行、停運及核酸查驗、疫情反復等嚴重影響出行體驗和效率，同時受疫情影響，人們心理因素作用下出行習慣也在改變，更傾向于個性化出行方式。票款是公交營運企業的主要收入，而票款由客流量和票價決定。疫情使城市公交遭遇客流量斷崖式下降，城市客流量普遍下降50%～85%，主營收入降幅極大。

挑戰三：財稅補貼政策可持續性

長期以來，國家油補和新能源公交補貼在城市公交可持續運營中占有重要比重，目前補貼政策已到期。2022年全國“兩會”期間，多位全國人大代表向財政部建議延續補貼政策，保持補貼力度不減少不退坡，并盡快撥付補貼資金。根據財政部官網對該建議的答復中，指出該項補助的既定政策目標已經實現；強調城市公交屬于地方財政事權，原則上由地方承擔支出責任。從城市人民政府層面而言，條件較好的城市按照以服務質量為導向的原則，建立了成本-票價-補貼的政府購買公共服務機制，但大部分城市尚未建立該機制，導致公交補貼未能及時、足額，公交經營難以為繼。

挑戰四：公交自身的競爭力不夠

從外部條件來看，部分城市道路擁堵、公交車路權未能得到有效保障，導致公交車運行速度慢、可靠性低、競爭力弱。從企業內部運營來看，不能及時滿足群眾的多樣化、高品質出行需求，運營管理水平和機制保障無法支撐多元化服務模式，與其他運營模式的銜接和協作的主動性意愿不強，對傳統要素主營業務關注和投入多、對新經濟要素關注和經營度不夠等，都使企業缺乏經營活力，整體競爭力不足。

機遇一：加快建設交通強國，為高質量發展描繪了藍圖

《交通強國建設綱要》要求“加強城市交通擁堵綜合治理，優先發展城市公共交通，鼓勵引導綠色公交出行，合理引導個體機動化出行”；《國家綜合立體交通網規劃綱要》中，“展望2035年，現代化高質量國家綜合立體交通網基本建成，‘全國123出行交通圈’（都市區1小時通勤、城市群2小時通達、全國主要城市3小時覆蓋）”，雙綱要對于城市交通的發展目標要求為城市公交的體系規劃、設施建設、多元化高品質科學發展指明了方向。

機遇二：實現雙碳目標，為深化公交優先賦予了新使命

“雙碳”目標是新形勢下加強生態文明建設的總抓手，為早日實現該目標，要求交通運輸行業積極引導綠色低碳出行，優先發展公共交通。不斷完善城市公共交通服務網絡，繼續加快城市軌道交通、公交專用道、快速公交系統等大容量城市公共交通系統發展，持續優化提升公共交通供給能力；積極開展綠色出行創建行動，提升綠色出行裝備水平，大力培育綠色出行文化，完善綠色出行服務體系；引導公眾優先選擇公共交通、步行和自行車等綠色出行方式，整體提升各城市的綠色出行水平。

機遇三：高新技術加速融合應用，為公交發展注入了新動力

隨著大數據、人工智能、區塊鏈、物聯網、云計算等高新信息技術與交通運輸的深度融合，為公交發展注入新的動力，通過公交智能調度系統，已可根據客流、車輛、充電、人員、路況等多種因素進行及時的智能排班與調度；通過ADAS、DMS、大數據畫像等技術，可顯著提高行業安全監管能力；與其他交通模式的協同服務將極大提升城市交通的多元化一體化服務能力，滿足各類用戶的個性化高品質出行需求；同時隨著自動駕駛技術在公交領域的不斷探索與應用示范，為公交降本增效提供了無限可能。

機遇四：《條例》出臺可為行業高質量發展保駕護航

《城市公共交通條例》已納入國務院2022年度立法工作計劃。《條例》將進一步明確城市人民政府在城市規劃、財稅支持、用地供給、設施建設、道路通行等方面在保障城市公共交通發展方面的職責，供給能力將持續提升；其次，《條例》將進一步明確政府定價、成本核算及財政補貼機制，通過服務質量評價和結果公示制度、從業人員服務培訓考核制度以及服務投訴處理制度，為城市公共交通高質量發展提供保障；同時，《條例》將進一步明確各方的安全職責，將安全管理貫穿于規劃、建設、運營、管理、服務的各個環節，形成全過程、閉環式安全管理制度，有力保障公眾的出行安全。

城市公交發展的思考與建議

城市公交應不斷深化公交供給側結構性改革，以及時掌握群眾需求、不斷滿足群眾需求為根本方向，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高資源利用效率，努力增強城市公交的吸引力。具體建議包括如下五個方面：

1. 注重進一步明確不同類型城市的公交發展定位

我國不同類型城市的特點不盡相同，其城鎮化率、人口結構、產業結構、經濟發展等因素均會對需求端產生影響，各城市應根據自身城市特點和出行需求，不斷結合電動化、智能化、網聯化和共享化的技術發展條件，推出多場景、多樣化的公共出行解決方案，覆蓋公共出行的各個不同細分領域，并為不同出行場景匹配更適合的車型，從而構建起城市立體化公交服務體系，滿足公眾多元化的出行需求。

2. 注重加快推進公交企業數字化轉型

數字化轉型要點包括，第一，業務對象數字化，解構公交運營業務和技術相關對象，形成主數據資源；第二，業務知識結構化，將大量沉淀在業務人員頭腦的運營規則、經驗等知識結構化，形成可數字化的模型；第三，業務流程線上化，將業務流程盡可能從線下轉到線上，促進業務要素的快速流動與對稱性；第四，數據資產價值化，通過數字化賦能傳統業務、創新服務模式、促進生態融合等方式，實現數字化經營收益和社會效益。在推進數據業務化應用方面，應加強運行保障、經營管理、運營生產、出行服務的數字化以及數據資產化管理，并建立起包含組織制度變革、人才隊伍建設、標準規范體系、信息安全保障和數字運營模式等綜合構成的能力保障體系。

3. 注重提供豐富多樣的服務產品體系

安全可靠、高效便捷的公共交通是城市社會經濟發展的重要前提。疫情背景下，公交企業發展應以出行需求為導向，除提供政府定價的基本公共出行服務外，還應與學校、醫院、企業、社區、商圈、景區、高鐵站等機構廣泛合作，通過供給靈活、精準對接的定制公交、需求響應式公交等特色服務，為各類用戶群體提供豐富多樣的服務產品體系，滿足多樣化出行需求，提高公交出行吸引力。同時，以數字化轉型為契機，通過大數據等技術提升公交通達率、準點率和便捷度，全面提升公交出行體驗。

4. 注重資源綜合開發與多元化經營

為提高公交企業的可持續經營能力，一方面，公交企業可以對現有的人、車、站、場、線、樁等傳統要素進行深度挖掘，如對場站進行綜合開發，提高土地資源的利用效率和綜合開發效益，也可廣泛依托現有能力開展汽車維修、檢測等社會服務；另一方面，公交企業尤其要加大對于數據、碳、票、電、券、客等新經濟要素的經營，如數據方面，可依托公交行業產生的海量業務數據，為車輛、能源、出行服務、廣告等行業上下游產業鏈進行數據賦能增值；在電的開發方面，依托當前公交行業停、儲、充規模大、能力強的特點，可從能源使用者轉變為能源經營者；在票的開發方面，可利用票的聯接屬性，按照現代交通+服務的發展理念，加強出行服務與旅游等消費類服務的融合。

例如，成都“金沙公交樞紐綜合體”產業融合TOD創新試點項目，以公共交通為導向，帶動沿線開發，集交通樞紐、商業中心和開放空間于一體，實現公交換乘與多元功能融和交互。杭州瓜瀝七彩小鎮采用公交TOD綜合高效開發模式，將公交車首末站跟購物中心結合在一起，并主動嵌入市政服務功能，使原來的交通劃撥用地升級為“公交站場+服務設施”，有效破解了長期依靠政府財政補貼公共配套運營的困局。

5. 注重開放協同與一體化融合發展

按照《交通強國建設綱要》的相關要求，應堅持“以人民為中心”的發展理念，把“滿足人民群眾對美好出行的需要”作為工作出發點和落腳點，公交行業應更加開放創新，傾力參與甚至主導推動城市各交通方式由相對獨立發展向更加注重一體化融合發展轉變，打造基于移動智能終端技術的服務系統，實現出行即服務（MaaS）。

綜上，當前公交行業已邁入一個新的發展階段，各城市公交應根據經濟社會發展水平、城市規模、人口結構、交通模式特征等發展實際，統籌推進綠色出行與“雙碳”目標落實，推進多部門融合和多種交通運輸方式融合，加快推進新技術、新模式與公交行業的融合發展，特別是突出公交導向和公交優先的理念和戰略落地，不斷促進公交行業轉型升級和高質量發展，積極探索我國城市與交通集約節約、低碳綠色可持續發展的可行之路。

本文作者：交通運輸部科學研究院城市交通與軌道交通研究中心，劉向龍博士、研究員