城市地面公交客流持續(xù)下降怎么辦？國內(nèi)外發(fā)達(dá)城市的這些經(jīng)驗(yàn)值得借鑒！
【引言】
2009，是北京市地面公交客運(yùn)量的高峰年，達(dá)到日均1416 萬人次。在度過4 年平穩(wěn)期后，2013 年后，地面公交客運(yùn)量開始明顯下降。2017 年比2012 年地面公交日均客運(yùn)量減少475 萬人次，下降34.1%。與此同時(shí)，北京市軌道交通日均客運(yùn)量在2017 年達(dá)到1035 萬人次，比2012增長53.8%，見圖1。
北京市的地面公交正在經(jīng)歷軌道交通大發(fā)展背景下的轉(zhuǎn)型，這是否意味著北京地面公交發(fā)展的黃金時(shí)期一去不復(fù)返？客流是否再也無法回到巔峰？地面公交將來該如何定位，路在何方？帶著這些疑問，本文首先探討北京地面公交客流下降的原因，更為重要的是，追尋國內(nèi)外同類城市發(fā)展的足跡，探討發(fā)展的規(guī)律，以找到北京地面公交未來的發(fā)展之路。
一、北京公交客流下降特征
1、公交客流變化情況
2013-2017 年，北京公交客流呈明顯下滑趨勢，同時(shí)，在同一年內(nèi)，其客流變化規(guī)律呈現(xiàn)一定的季節(jié)性，并在春節(jié)期間由于受回鄉(xiāng)旅客的影響，公交客流達(dá)到年內(nèi)最低。
2、客流下降原因分析
基于對(duì)地面公交客流總體走勢的判斷和分析，一是把現(xiàn)月均客流量和前一年同月份月均客流量對(duì)比，分析地面公交客流同比變化情況，如圖 3 黃色柱子所示；二是把從2013 年以來，外部主要的影響因素標(biāo)注分析，包括軌道新線開通、網(wǎng)約車出現(xiàn)、票制票價(jià)改革及共享單車等影響因素。
可以看出，2015 年地面公交客流量同比變化幅度最大，其影響因素包括軌道新線的開通、票制票價(jià)改革，尤其是共享單車入市以后，客流下降幅度更為顯著。
二、國內(nèi)外城市公交轉(zhuǎn)型期規(guī)律
1、客流下降規(guī)律
分析梳理國內(nèi)外主要城市近幾年地面公交運(yùn)營情況，可以看出主要城市近幾年地面公交客運(yùn)量均呈下降趨勢，是普遍現(xiàn)象。
一是從國內(nèi)主要城市（上海、廣州、深圳）地面公交出行分擔(dān)率來看，近幾年均呈現(xiàn)降低趨勢，最高降幅3.7%（上海），最低降幅1.7%（深圳），與此同時(shí)軌道交通分擔(dān)率上升明顯，小汽車也有所上升，如圖4 所示。
二是從主要城市近幾年地面公交客運(yùn)量和運(yùn)行線路、車輛發(fā)展對(duì)比分析來看，北京、上海、廣州、深圳呈現(xiàn)出運(yùn)行車輛和運(yùn)營線路長度基本保持穩(wěn)定或增長趨勢，而客運(yùn)量呈大幅下降趨勢。其中北京、上海6 年間，地面公交年客運(yùn)量由50 億人次下降至40 億人次左右；廣州和深圳地面公交客運(yùn)量呈現(xiàn)先升后降趨勢。
2、客流下降趨勢判斷
梳理國外主要城市近幾年地面公交客運(yùn)量發(fā)展情況，隨著軌道交通的大規(guī)模建設(shè)，地面公交客運(yùn)量呈下降趨勢，對(duì)地面公交要在運(yùn)營模式、補(bǔ)貼機(jī)制等方面進(jìn)行改革，不斷地提升其服務(wù)質(zhì)量，之后其客運(yùn)量會(huì)保持在一個(gè)穩(wěn)定水平。
（1）首爾
首爾地面公交客運(yùn)量隨著軌道交通的快速發(fā)展呈現(xiàn)下降趨勢。2004年之后，軌道交通依舊呈現(xiàn)增長態(tài)勢，但增速放緩，同時(shí)首爾對(duì)地面公交進(jìn)行了改革，公交改革的具體措施有：
公私合營，整頓混亂的私有公交企業(yè)，改為政府負(fù)責(zé)線路規(guī)劃和監(jiān)督、私企負(fù)責(zé)運(yùn)營并有序競爭；
線網(wǎng)重組，區(qū)分骨干線路和接駁線路，重新進(jìn)行編號(hào)命名，并且使用公交卡可免費(fèi)換乘公交和地鐵；
公交優(yōu)先，建設(shè)道路中央公交專用道、公交換乘站等設(shè)施，形成快速公交、樞紐接駁的體系。
首爾公交改革實(shí)施一年后,公交服務(wù)滿意率由最低時(shí)期的11%提升至50%，公交客流增長7%，公交行業(yè)盈利能力同比提升11.9%。盡管軌道交通規(guī)模仍在增長，但其地面公交客運(yùn)量基本趨于穩(wěn)定。
（2）香港
梳理香港從 1996 年至2016 年地面公交和軌道交通客運(yùn)量變化情況，以及2000 以后軌道交通建設(shè)情況，如圖6 所示，可以看出，隨著香港軌道交通大規(guī)模建設(shè)，其軌道交通客運(yùn)量逐年上升，而同時(shí)，地面公交客流穩(wěn)定，未出現(xiàn)大規(guī)模下降。
（3）美國主要城市
在軌道交通發(fā)展停滯的美國，近兩年來，大部分城市公共交通客流都出現(xiàn)了不同程度的下降。如圖7 所示，2015-2016 年間，在美國30 幾個(gè)城市中，只有6 座主要大城市公共交通客運(yùn)量保持穩(wěn)定或上升趨勢，其中4 座都對(duì)公交系統(tǒng)進(jìn)行了大規(guī)模改革和改造。包括西雅圖、休斯頓、紐約和舊金山。
三、國外城市提升地面公交吸引力主要對(duì)策
1、提高公交全過程運(yùn)行速度和可靠性
美國紐約市擁有全美最龐大的地面公交系統(tǒng)，過去十幾年，隨著經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，地鐵和網(wǎng)約車客流大幅上升，導(dǎo)致地面公交客流穩(wěn)步下降。政府認(rèn)為，公交運(yùn)行速度慢是公交吸引力差、客流下降的主要原因，因此政府制定了通過（簡易）快速公交提高地面公交運(yùn)行吸引力的規(guī)劃。
提升地面公交吸引力方面紐約市的主要措施為將普通公交升級(jí)為簡易卻有效的快速公交。這一措施實(shí)施之后，線路運(yùn)行時(shí)間普遍節(jié)省13-20%，客流增長5-12%。從乘客角度測算，乘客等車可靠度指數(shù)提升10 個(gè)百分點(diǎn)。
從具體措施實(shí)施和秩序來看，主要分為以下三步：
（1）規(guī)劃快速公交線網(wǎng)，與地鐵網(wǎng)融合
因地鐵建設(shè)周期過長、投資巨大等因素，政府通過一定的技術(shù)和管理措施，選出重點(diǎn)走廊，主要包括：地鐵覆蓋盲區(qū)、地鐵不能通達(dá)的OD、地鐵擁擠區(qū)段和人口及就業(yè)高增長區(qū)域，如圖11 所示。結(jié)合重點(diǎn)走廊，將普通公交線路升級(jí)為快速公交，以此承擔(dān)骨干運(yùn)輸功能。
基于以上基本理念，2009 年紐約市選出28 條候選走廊，如圖12 所示，到2016年已有9 條線路實(shí)施了快速公交改造。
（2）針對(duì)每條走廊，利用大數(shù)據(jù)找出制約線路運(yùn)行的主要瓶頸。
通過 GPS 和實(shí)地調(diào)研，詳細(xì)分析現(xiàn)狀公交運(yùn)行時(shí)間構(gòu)成、主要瓶頸、道路資源潛力等數(shù)據(jù)，精細(xì)化制定改善措施。如圖13 所示的公交車運(yùn)行時(shí)間構(gòu)成可知，車輛真正的行駛時(shí)間僅占49%，其他時(shí)間包括堵車、停站及信號(hào)燈等，車輛有51%的時(shí)間沒有真正在行駛，基于此可以通過進(jìn)一步分析研究如何減少堵車、停站、信號(hào)燈時(shí)間等，詳細(xì)制定改善措施。
（3）對(duì)癥下藥，精細(xì)化的制定改造方案
基于候選的每一條走廊，測算出行結(jié)構(gòu)，將路權(quán)按照客運(yùn)量分配給不同交通方式。以Woodhaven走廊為例，從高峰期公交車數(shù)量來看，僅占4%，但卻承擔(dān)整個(gè)走廊36%的運(yùn)輸量，基于此為Woodhaven 走廊規(guī)劃一條公交專用道。
通過道路改造（公交專用道、島式公交站臺(tái)等）和交通管控措施（分時(shí)段禁止停車、卸貨、左轉(zhuǎn)等），盡可能為地面公交提速。
2、進(jìn)行公交線網(wǎng)革命
（1）美國休斯頓
① 背景
從 1999 年起，休斯頓地面公交客流持續(xù)下降，年均下降3.1%，而地面公交供給卻年均增長3.6%。休斯頓的公交線網(wǎng)從上世紀(jì)中期就從未大規(guī)模調(diào)整，而在此期間休斯頓市的人口和就業(yè)布局已經(jīng)大變。2015 年，休斯頓進(jìn)行了備受矚目的公交線網(wǎng)革命，重新設(shè)計(jì)所有公交線路。
② 主要措施
休斯頓公交線網(wǎng)重塑的主要措施為：整合低效、重復(fù)線路，集中資源在主要大街上塑造高頻骨干線路，形成換乘便捷的網(wǎng)絡(luò)。政府的目標(biāo)從“提高線路覆蓋”轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤岣吒哳l、高水平線路的覆蓋”，且財(cái)政補(bǔ)貼不增加。
③ 實(shí)施效果
公交線網(wǎng)重塑后，在全美國城市公交客流下降，德州經(jīng)濟(jì)下滑的背景下，休斯頓首年客流上升2.3%，被高頻骨干線路覆蓋的居民數(shù)上升111%，覆蓋的就業(yè)崗位數(shù)上升55%。
公交線網(wǎng)重塑的內(nèi)在邏輯為：在公交客流下降，公交公司財(cái)政緊張的背景下，無法滿足所有乘客都能有直達(dá)目的地的公交線路，且常規(guī)公交線路間隔被迫拉大，助長客流下跌，易形成惡性循環(huán)。而整合資源，在每條主要街道上塑造一條高頻骨干線路后，通過換乘，乘客的出行自由度大大提升。
休斯頓的案例得出，雖然部分乘客需換乘，但是 77%的OD 出行時(shí)間比以前縮短，僅6%的OD 時(shí)間增加超過5 分鐘。
（2）西班牙巴塞羅那
地鐵發(fā)達(dá)的城市也可通過線網(wǎng)重塑改善服務(wù)。以西班牙巴塞羅那為例，2012 年實(shí)施公交線網(wǎng)重塑，形成橫、縱、斜穿等幾十余條高頻骨干線路，全天候發(fā)車間隔約3-6 分鐘，換乘系數(shù)高達(dá)到 1.8，使得地面公交客流大幅增長（排除換乘之后）。
3、服務(wù)質(zhì)量考核和有序市場競爭
（1）背景
自二戰(zhàn)結(jié)束、小汽車普及以來，人口疏解，倫敦地面公交客流持續(xù)下滑。1985 年起，倫敦公交進(jìn)行了私有化改革，服務(wù)質(zhì)量顯著提高，公交客流逐年上升，私有化改革主要有以下幾個(gè)階段：1985 年公交私有化，線路運(yùn)營實(shí)行招投標(biāo)，票款歸政府；1995 年實(shí)行“票款下放”給運(yùn)營企業(yè)，鼓勵(lì)企業(yè)增收；2000 年取消“票款下放”，改為“服務(wù)質(zhì)量激勵(lì)”機(jī)制，使企業(yè)專注于運(yùn)營和改善服務(wù)；2003年倫敦實(shí)行擁堵收費(fèi)。
（2）采取措施
公交私有化改革的主要措施是實(shí)行政府購買服務(wù)、公交運(yùn)營私有化，由倫敦公交管理局通過招投標(biāo)方式選擇每條線路的運(yùn)營企業(yè)。經(jīng)過幾十年的演變，形成了有序的市場競爭格局，和基于大數(shù)據(jù)的精細(xì)化監(jiān)管機(jī)制。
① 明確職責(zé)。公交管理局職責(zé)有是負(fù)責(zé)進(jìn)行招投標(biāo)、進(jìn)行線網(wǎng)規(guī)劃、制定線路走向、間隔、車輛標(biāo)準(zhǔn)、票價(jià)、建設(shè)并維護(hù)運(yùn)營相關(guān)的設(shè)備和設(shè)施等；運(yùn)營企業(yè)職責(zé)是參與競標(biāo)、編制運(yùn)行圖和時(shí)刻表、采購并保養(yǎng)車輛、招聘并管理職工、向政府報(bào)備運(yùn)營數(shù)據(jù)、進(jìn)行線路運(yùn)營等；票款收入歸公交管理局所有，不交給運(yùn)營企業(yè)；根據(jù)合同約定的運(yùn)營里程和價(jià)格，由公交管理局向私營企業(yè)放款。
② 采用“服務(wù)質(zhì)量激勵(lì)”機(jī)制。票款收入不經(jīng)手公交公司，公交公司專注于運(yùn)營。倫敦公交管理局嚴(yán)格考核服務(wù)質(zhì)量。主要考核指標(biāo)有服務(wù)質(zhì)量（可靠度指數(shù)、乘客滿意度、投訴等）、合同執(zhí)行情況審計(jì)（運(yùn)營車輛里程等）、交通安全（司機(jī)駕駛行為、車輛維護(hù)情況等）。
③ 制定精細(xì)化的獎(jiǎng)懲規(guī)則。包括測算每條公交線路的可靠度指數(shù)，好則獎(jiǎng)勵(lì)，差則扣款。對(duì)于高頻線路（發(fā)車間隔＜15 分鐘），測算實(shí)際乘客平均等車時(shí)間，再根據(jù)公交公司的計(jì)劃發(fā)車間隔，計(jì)算“乘客超額等車時(shí)間”；每減0.1 分鐘，發(fā)放1.5%獎(jiǎng)金；每增0.1分鐘，扣款1%；對(duì)于低頻線路（發(fā)車間隔>15 分鐘），根據(jù)公交公司發(fā)布的時(shí)刻表，測算準(zhǔn)點(diǎn)率，考核方式類似。
三、國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的啟示
從國內(nèi)外公交發(fā)展的趨勢和規(guī)律來看，伴隨著交通模式選擇的多樣化和人們出行需求的多元化，公交客流下降是個(gè)普遍現(xiàn)象，從某種意義上來說，公交客流的下降不見得是個(gè)很壞的消息，它提醒我們，公交需要重新考慮在城市交通系統(tǒng)中的定位，公交需要適應(yīng)與更多可選擇的其他交通模式共存。
以北京為例，預(yù)計(jì)到 2020 年，軌道里程將新增300 公里，公交客流將繼續(xù)面臨下降壓力。因此，應(yīng)順應(yīng)軌道快速發(fā)展趨勢，調(diào)整地面公交發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)地面公交網(wǎng)和軌道網(wǎng)的協(xié)同發(fā)展，逐步形成以軌道交通為骨干，地面公交為支撐的公共交通服務(wù)體系。結(jié)合國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)以及北京客流特征，下一步北京地面公交的發(fā)展重點(diǎn)可以歸納為以下四個(gè)方面：
（1）要結(jié)合軌道線網(wǎng)的布局，重新調(diào)整地面公交的線網(wǎng)布局和功能層級(jí)
關(guān)于快線。通過模型，我們預(yù)測出2021 年公共交通的大客流分布（2021 年是北京第二期軌道建設(shè)計(jì)劃的最后一年），然后與2021 年的軌道線網(wǎng)進(jìn)行疊加，我們發(fā)現(xiàn)仍有很多大客流走廊是沒有軌道覆蓋的，這些通道仍需要地面公交提供快速的出行服務(wù)。即便是有軌道客流覆蓋的區(qū)域，仍有很多通道，軌道線路的能力嚴(yán)重不足，如13 號(hào)線、八通線、5 號(hào)線等，這些已有軌道線路的通道，同樣需要地面公交提供與軌道相當(dāng)?shù)拇笳究旆?wù)，滿足乘客快速出行的需求。
關(guān)于接駁線。根據(jù)滴滴公司的數(shù)據(jù)分析，軌道站點(diǎn)的接駁是滴滴訂單的重要來源，而為什么乘客愿意選擇滴滴出行，而不愿意使用地面公交來接駁，是一個(gè)值得考慮的問題。在經(jīng)過初步分析后，我們發(fā)現(xiàn)，很多軌道站點(diǎn)周邊是依靠公交長線在接駁，長線運(yùn)營的結(jié)果就是運(yùn)行時(shí)間無法保障、等候時(shí)間無法預(yù)計(jì)。因此，加強(qiáng)軌道站點(diǎn)周邊的公交接駁服務(wù)是未來地面公交客流的一個(gè)重要增長點(diǎn)，也是整個(gè)公共交通體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要一環(huán)。
關(guān)于補(bǔ)充線。所謂補(bǔ)充線，并不局限于某一種線路模式，有可能是快線、有可能是普線，也有可能是為快線集散客流的接駁線。到2021 年，即便是二期的軌道全部建成，城市里仍存在大量軌道站點(diǎn)覆蓋的盲區(qū)，這些區(qū)域仍需要地面公交發(fā)揮主要作用。
（2）要提高公交線路與專用道、路網(wǎng)三者之間的匹配程度
截止到 2017 年底，北京市的公交專用道已經(jīng)達(dá)到907 車道公里。但公交線路并沒有與公交專用道很好地匹配。經(jīng)過統(tǒng)計(jì)，全市僅有約 2%的公交線路全程有公交專用道，可以說公交線網(wǎng)與公交專用道網(wǎng)基本是關(guān)系極疏離的兩張網(wǎng)。而在已經(jīng)施劃的907 車道公里的專用道上，則表現(xiàn)為明顯的不連續(xù)、斷點(diǎn)多的問題，據(jù)統(tǒng)計(jì)，斷點(diǎn)的長度占到全部專用道的14%。專用道的不匹配、不連續(xù)，使專用道的速度優(yōu)勢難以全面發(fā)揮，難以有效提升地面公交的吸引力。
（3）要提高地面公交的運(yùn)營可靠性
可靠性實(shí)質(zhì)上線網(wǎng)布局和運(yùn)營調(diào)度雙重作用的結(jié)果。重要通道上布置骨干線路、采用高頻率的發(fā)車間隔，再配套施劃公交專用道，是提供主通道上公交線路運(yùn)營可靠性的重要手段。而在接駁線路上，則需要長線變短線，提高發(fā)車頻率，減少路段運(yùn)行的不可預(yù)知性和等候的不可靠性。
（4）要加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量考核
隨著地面公交客流的下降，對(duì)公交行業(yè)發(fā)展的考核不應(yīng)過度關(guān)注客流量，更應(yīng)該關(guān)注服務(wù)質(zhì)量。服務(wù)質(zhì)量的考核包括考核的指標(biāo)、考核的辦法以及考核結(jié)果的獎(jiǎng)懲，三者缺一不可。
地面公交的改善本身即是一個(gè)系統(tǒng)工程，而要提升地面公交系統(tǒng)的吸引力，又需要放在整個(gè)城市、交通系統(tǒng)中考慮。轉(zhuǎn)型期帶來的是挑戰(zhàn)，同樣也是機(jī)遇。對(duì)于像北京這樣的大城市中，交通系統(tǒng)復(fù)雜、多變，恰恰給每一種交通方式都提供了能夠生存的空間，地面公交需要在這個(gè)復(fù)雜、多變的環(huán)境中找到自己的生存之道。
來源：世紀(jì)交通網(wǎng)返回搜狐，查看更多
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